今年，應中共湖南省委省政府領導要求，我們民建由會領導任組長，召集有關專家學者20多人，先後到省人大、省政府法治辦、省監察廳、省高級人民法院、省檢察院、省司法廳等十多家省直單位和長沙、常德、邵陽等市，採取座談、問卷等方式，與政府相關部門和近200位民營企業代表就湖南經濟發展的法治環境進行調研，形成報告如下：
一、湖南法治建設取得的成就與存在的問題
中央提出依法治國以來，特別是十一五期間，湖南省委省政府堅持以鄧小平理論和三個代表重要思想為指導，認真貫徹落實科學發展觀，順應經濟社會發展新形勢，全面推進依法治省，以法治建設推動經濟發展，效果明顯。
1、以法治環境建設作為湖南經濟發展核心競爭力的理念初步形成
湖南經濟發展在“轉方式、調結構”的歷史進程中，省委省政府領導提出法治環境是經濟發展核心競爭力的觀念，把“法治湖南”建設作為強有力的制度保障，作為優化發展環境的關鍵軟實力。近幾年來堅持以依法執政為核心、依法行政和公正司法為重點，推進“法治湖南”建設，不斷提高全省經濟、政治、文化和社會生活各個領域的法治化水準，為全面推進“四化兩型”建設提供支撐和保障。通過全省上下共同努力，基本形成了“抓依法行政也是抓發展”、“推進依法行政就是推進科學發展”、“轉變發展方式重在轉變行政方式”、“司法公正就是軟實力”等重大共識，營造了“運用法治思維和法律手段推動科學發展”的良好氛圍。
湖南地方立法始終緊緊圍繞並服務於經濟建設這個中心，把經濟立法放在突出位置，制定了一系列規範市場主體和市場秩序、反映市場經濟要求的地方性法規。截至2010年，據不完全統計，湖南省人大及其常委會共制定和批准地方性財政經濟類法規42件。為加強宏觀調控和培育市場主體，相繼制定出臺了預算審查監督條例、價格監督管理、中小企業促進、農民專業合作社等法規；為規範行政管理和維護市場經濟秩序，相繼出臺了非稅收入管理、財政監督、行政事業性收費管理、招投標法實施辦法等法規；為促進和規範專門經濟領域的發展，制定和修改了通信、郵政、道路運輸、生豬屠宰、旅遊等法規。2008年，我省獲批國務院“兩型社會”綜合配套改革試驗區，由出臺了長株潭城市群區域規劃條例，為長株潭城市群的有序建設和發展提供了根本指導，為“兩型社會”建設提供了有力的法制保障。
同時，我省依法行政在建章立制方面取得重大突破。2008年，推出《湖南省行政程式規定》，將省內55個行政執法部門的“權力清單”公布於眾並於10月1日實施。2010年4月17日，我國首部系統規範行政裁量權的省級政府規章——《湖南省規範行政裁量權辦法》出臺。今年5月，《湖南省政府服務規定》由湖南省政府制定通過。今年7月，《法治湖南建設綱要》通過。
在全面規範行政裁量權基礎上，我省各級各部門制定和完善行政裁量權基準，加強省市縣三級特別是縣市區行政處罰裁量權基準的制定和動態管理，制定和發佈行政執法指導案例。省直部門共制定行政處罰基準42個，市州政府部門共制定行政處罰基準568個，20個單位完成了指導案例的報送工作。近五年政府累計精簡行政審批1011 項，精簡幅度達58%，取消154項行政事業性收費。規範涉企收費，省本級每年為企業減輕負擔1.2億，各州市共為企業減輕經濟負擔9億多元。
司法機關積極發揮職能作用，先後制定了為加快經濟發展方式轉變、推進“四化兩型”建設提供司法保障和服務的規範性文件，深入落實司法公開，全面推行量刑規範化改革，努力實現司法的程式化、標準化、規範化，進一步健全制度完備、程式嚴密、標準具體、責任明確、統一實用的司法業務規範，自覺服務經濟社會發展大局。
近幾年，我省不斷完善對行政執法和司法的監督體系建設，堅持在同級黨委的領導下，形成以內部監督為基礎、以人大監督為主體、以社會監督和輿論監督為輔助的全方位的監督體系。完善外部監督，法院實行審務公開，檢察機關推行陽光檢務，專門設立人民監督工作辦公室，負責與人大、政協、黨派、工商聯、人民監督員、特約檢察員、專家諮詢委員溝通聯絡及社情民意調查等工作；特別是在積極探索完善人民監督員選任制度，推動人民監督員制度創新發展，頗受社會讚揚。加強內部監督，先後推行政府績效評估和行政問責制度，健全重大決策部署執行情況檢查和專項督查制度，推行崗位責任制、首問責任制、服務承諾制、限時辦結制等制度。全省各級行政效能投訴中心緊緊圍繞中心，服務大局，加強對重點領域投訴的查處力度。司法機關注重對執法辦案活動的科學管理和監督檢查，完善執法品質考評和業務考評機制，強化制度保障，不斷規範司法行為，狠抓制度落實。通過強化責任追究，積極開展違法過錯追責活動，大力查處違法違紀案件。
（二）湖南法治建設存在的主要問題
我省在依法行政、建設法治政府、公正司法、法制文化建設等方面取得了良好成效。但是，湖南在經濟轉型、結構調整的發展時期，經濟社會發展中的矛盾和問題仍然很多，法治環境建設面臨著新的挑戰，主要存在的問題有以下幾個方面：
（2）立法品質有待提高。
2、法治建設受到干擾
二、主要原因分析
首先是行政執法隊伍、政府法制辦、政策研究室等部門，缺乏足夠的法律專業人才隊伍，難以保證執法品質，尤其是政府法制辦和政策研究室，作為制定規範性文件、指導執法部門適用法律的具體工作的機構，擔當“源頭”和’把關”的作用，更要充實法律專業人才。其次，司法隊伍建設中人才配備也存在不均衡的情況，公安部門基層派出所面對一線地區治安維護的任務，尤其在鄉村，力量薄弱。
在調查中發現作為省級執法部門的執法經費保障較好，市級執法部門經費保障存在地區差異和部門差別，經濟發展狀況較落後的地方行政經費緊張，基層單位行政執法經費難以保障。
從調查情況看，公民法律意識有待加強，公民的權利和平等競爭的意識比較淡漠，重傳統禮俗而輕法律規範。視尋求司法訴訟為畏途，每遇糾紛和衝突，尋求“私了”或上訪，不習慣也不善於通過司法途徑來維護自身的權益。
三、推進湖南經濟發展法治環境建設的建議
（一）進一步強化法治環境就是經濟發展核心競爭力的觀念。
法治湖南，事關大局，任重道遠。我們要通過採取多種方式，利用各種途徑，要樹立並不斷強化這樣的觀念：抓法治就是抓發展，就是抓科學發展;抓法治就是抓管理，就是抓社會管理創新;抓法治就是抓民生，就是從根本上保障和改善民生;抓法治就是抓黨的執政能力建設，就是抓黨的先進性建設。法治已越來越成為經濟社會發展的重要推動力量和人民群眾權益的重要保障。良好的法治環境，成為一個地方核心競爭力的重要組成部分，也是地方經濟發展的軟實力。我省要加快發展方式轉變，推動“兩型社會”建設，是立足湖南優勢、搶佔新一輪發展制高點的重大舉措，是當前湖南經濟社會發展面臨的緊迫任務。實現全省經濟社會又好又快發展，就必須全面推進湖南法治環境的建設，把加快建設法治湖南作為優化經濟發展環境、提升地方核心競爭力的重要手段，依靠良好的法治環境提升湖南長遠競爭力。
為經濟發展保駕護航的地方立法，必須考慮對地方經濟發展的衝擊和影響，並在創新、競爭、發展的前提下，優化地方立法決策、科學擬定立法規劃和計劃，民主選擇立法方案和內容，理性評估立法的影響和效果。
1、在地方立法決策方面，要貫徹地方立法科學和民主原則，科學評估地方立法的經濟環境影響，即圍繞地方立法的產業影響、競爭影響、就業影響和中小企業影響展開評價分析，並從成本效益分析的角度選擇社會福利最大化的地方立法
2、在立法規劃方面，應在審查現有地方經濟法規的基礎上，通過強化公共參與和民主審議，進一步提高經濟法規在地方立法中的比重，為湖南的經濟社會發展提供完備的法律支援和保障。
3、在立法起草和審議方面，首先要開放立法起草，引入委託專家或第三方起草立法的做法，打破部門壟斷立法起草的陋習；其次，任何立法草案都應附帶對地方經濟的影響分析，並向公眾公開相關資訊；最後，立法審議要理性論證和說明立法方案的選擇，立法內容的宗旨。
4、在立法評估上，一方面，已有的地方立法要加強立法後評估，檢討和反思地方經濟法規的實際效果，改善和優化地方立法的經濟影響；另一方面，規劃的地方立法要實施立法前評估，合理預期其實施效果和影響，並以成本收益分析為指針，引入有助於放鬆經濟管制，促進經濟發展的地方立法。
將法治環境的內在構成要件，按照法治政府和司法公正的要求逐一分解成具體的、可測量和可考評的指標，就是法治環境指標。將各個指標，通過定性、定量組成一套指標群和“作業系統”，就是法治環境指標體系。包括定性指標、定量指標、地方特色指標以及配套的考評細則，將法治的理念和精神在依法行政和公正司法中轉化為具體要求。我省已經初步建立行政裁量權規範指標，司法部門也制定了具體的司法規範，已經將依法行政、公正司法的內容制定了初步的定性、定量指標，其中一點就是還缺少一個配套的考評細則來全面評估出臺的各項制度、措施的實施效果及法治環境建設的總體進展情況。而建立法治環境具體的指標體系，正是為這些制度持續發揮作用提供一個長效動力機制。應該將法治環境建設作為經濟發展軟實力納入地方政府政績指標體系，法治環境建設的各項目標和任務要納入政府、司法機關及其工作人員的實績考核，與獎勵懲處、幹部任免和晉陞晉級掛鉤。
在立法安排上，要突出湖南經濟發展的地方特色，針對上位法在我省實施的實際需要，把立法資源進一步集中到地方經濟社會發展中，需要明細而上位法尚未明細、需要規範而上位法尚未規範的特定立法事項上來，使地方立法的特色更加鮮明。
要優化立法資源，圍繞發展經濟創造寬鬆環境立法，以保障公民、法人的權利為制度設計的著力點，淡化行政權力色彩。對急需立法的事項及時確定立法項目，要結合我省實際制定監督方面的地方性法規，使監督工作逐步規範化，對可緩立的事項做好長期規劃。要重視地方性法規品質，儘量避免同一部法規內容及同種性質法規內容重復。在立法體制上，關係到政府部門職能配置的地方性法規、政府規章或規範性文件的制定不能由該部門配置經費，不能交由該部門單獨草案，應該由政府法制辦牽頭，由相關的利害關係部門和專家組成草案小組，制定草案。要全面清理法律法規、地方性法規、政府規章及規範性文件對部門職能配置上的規定，部門職能交叉或職能真空地帶應由政府法制辦牽頭，組織相關職能部制定細則，明確各相關職能部門的職責。
（五）提高經濟發展法治環境的保障能力
針對政府法制辦、政策研究室、行政執法單位的執法人員中法律專業人才比重偏低，應該在機構編制設置中健全政府法制辦、政策研究室的組織體系，應在公開招錄工作中向有法律專業教育背景的人才傾斜，從源頭上促進隊伍素質的提高。加大經常性法律專業教育培訓力度，落實法律人才培養計劃，加強對行政執法人員的執法教育。採取多種激勵政策，鼓勵年輕幹部攻讀研究生學歷，培養一定數量的法學專業碩士，提高具有高學曆法律專業人才的比例。
同時，建立有效的職業保障機制，健全與司法人才地位和作用相適應、與自身業績相聯繫、鼓勵司法人員創造性工作的制度，進一步穩定司法隊伍。
按照“收支脫鉤、全額保障”的要求，執法機關經費，必須納入財政全額預算，確保行政執法、司法機關經費保障與執法、司法收入完全脫鉤，確保行政執法經費保障水準與執法工作需要基本適應。在此基礎上努力做到執法經費隨著經濟發展、財政收入增加逐步增長。要堅持執法經費保障向基層執法單位傾斜，優先落實安排基層執法單位執法經費。同時，積極開展執法經費保障機制改革，應創新理念、創新機制和工作方式，考慮設立執法工作專項經費，將執法工作經費納入各級財政的專戶管理，進行單獨立項，解決各地之間、各個部門之間因經濟發展不平衡等導致的差別。
在內部監督體系建設中，首先要加強上級機關對下級機關的監督，要提高層級監督力度。其次應確立內部執法監督部門在行政執法中的中心地位，執法監督部門工作專業化，不能兼顧監督以外的工作，形成以監督為核心，紀檢、監察、人事、行財等各職能部門相互配合的執法監督工作機制。再次，加強內部執法監督部門的權威性，加強對執法決策的事先監督和執法過程監督，建立事前、事中、事後全方位、全過程的執法監督制度。要強調監督工作經常化，形成以個案執法檢查考評為主的做法。改變以事為主的監督方法，把監督事與監督人緊密結合，切實提高執法監督的實效性，對經監督查實確實存在執法過錯的執法人員，應當嚴格依照問責規定追究其執法過錯責任。另外，要建立一個監督公開的機制和平臺。
在外部監督體系中，首先要依靠黨的領導和政府的支援，構建社會大監督網路。建立人大監督、紀檢監督、檢查監督、司法監督、民主監督、群眾監督、輿論監督等監督方式之間的經常聯繫機制，做到監督資訊互通、互享，匯聚各種監督力量，整合監督資源，建立互動機制，形成較強的監督合力，最大限度地發揮執法監督的效能。其次，人大要加強對”一府兩院”任免幹部上的任命監督，建立任命幹部監督檔案，外部監督力量對幹部任免要有一定程度的“話語權”。再次，要有制度約束“一府兩院”主動聽取和落實人大等外部監督的意見，對“一府兩院”要建立外部監督滿意度調查的工作方式。要邀請人大等外部監督力量參加“一府兩院”推進法治建設工作檢查、參加“一府兩院”執法評議考核。還有，可適度賦予人民監督員有權制止違法執法行為的權力，以調動人民群眾參與行政執法監督的積極性。
擴大公民有序參與政治途徑，讓群眾主動學習法律知識。首先，各級人大機關和政府機關應該重視重要規範性文件尤其是地方性法規、條例等出臺前的民意調查程式建設，擴大民意調查對象的範圍、完善民意調查制度的建設，積極引導群眾參與調查程式，尤其是調動社區和村組群眾參與調查的積極性。在規範性文件出臺後，建立民意調查反饋機制，讓群眾認識到民意調查在規範性文件出臺過程中的作用和地位，充分吸引群眾參與政治的興趣。
其次，在執法過程中，要重視完善聽證程式。當前，要重視不斷擴大聽證的範圍，要啟動社區和村組群眾參與聽證的宣傳和群眾聽證名單庫的建設，要將通過聽證的方式參與政治生活、管理國家和社會事務的觀念深入社區和村組，促使群眾在平時自覺提高自己的法律知識儲備。
另外，提倡爭議當事人採用協商對話的手段選擇仲裁方式解決糾紛，要採取綜合有效的措施，加大宣傳推行力度，在民間調解、行政調解、司法調解“三調聯動的”工作體系下，要加強與訴訟及其他非訴訟糾紛解決機制的銜接和聯動，尤其是加強仲裁製度的建設。
（八）加強我省律師隊伍建設，增強法律服務水準
法律服務水準在一定程度上影響法制環境建設。當前我省經濟欠發達地區的法律服務工作者人數偏少、學歷層次不高、專業能力偏弱，導致法律服務水準不高，要採取積極措施解決上述問題。
