今年，应中共湖南省委省政府领导要求，我们民建由会领导任组长，召集有关专家学者20多人，先后到省人大、省政府法治办、省监察厅、省高级人民法院、省检察院、省司法厅等十多家省直单位和长沙、常德、邵阳等市，采取座谈、问卷等方式，与政府相关部门和近200位民营企业代表就湖南经济发展的法治环境进行调研，形成报告如下：
一、湖南法治建设取得的成就与存在的问题
中央提出依法治国以来，特别是十一五期间，湖南省委省政府坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，顺应经济社会发展新形势，全面推进依法治省，以法治建设推动经济发展，效果明显。
1、以法治环境建设作为湖南经济发展核心竞争力的理念初步形成
湖南经济发展在“转方式、调结构”的历史进程中，省委省政府领导提出法治环境是经济发展核心竞争力的观念，把“法治湖南”建设作为强有力的制度保障，作为优化发展环境的关键软实力。近几年来坚持以依法执政为核心、依法行政和公正司法为重点，推进“法治湖南”建设，不断提高全省经济、政治、文化和社会生活各个领域的法治化水平，为全面推进“四化两型”建设提供支撑和保障。通过全省上下共同努力，基本形成了“抓依法行政也是抓发展”、“推进依法行政就是推进科学发展”、“转变发展方式重在转变行政方式”、“司法公正就是软实力”等重大共识，营造了“运用法治思维和法律手段推动科学发展”的良好氛围。
湖南地方立法始终紧紧围绕并服务于经济建设这个中心，把经济立法放在突出位置，制定了一系列规范市场主体和市场秩序、反映市场经济要求的地方性法规。截至2010年，据不完全统计，湖南省人大及其常委会共制定和批准地方性财政经济类法规42件。为加强宏观调控和培育市场主体，相继制定出台了预算审查监督条例、价格监督管理、中小企业促进、农民专业合作社等法规；为规范行政管理和维护市场经济秩序，相继出台了非税收入管理、财政监督、行政事业性收费管理、招投标法实施办法等法规；为促进和规范专门经济领域的发展，制定和修改了通信、邮政、道路运输、生猪屠宰、旅游等法规。2008年，我省获批国务院“两型社会”综合配套改革试验区，由出台了长株潭城市群区域规划条例，为长株潭城市群的有序建设和发展提供了根本指导，为“两型社会”建设提供了有力的法制保障。
同时，我省依法行政在建章立制方面取得重大突破。2008年，推出《湖南省行政程序规定》，将省内55个行政执法部门的“权力清单”公布于众并于10月1日实施。2010年4月17日，我国首部系统规范行政裁量权的省级政府规章——《湖南省规范行政裁量权办法》出台。今年5月，《湖南省政府服务规定》由湖南省政府制定通过。今年7月，《法治湖南建设纲要》通过。
在全面规范行政裁量权基础上，我省各级各部门制定和完善行政裁量权基准，加强省市县三级特别是县市区行政处罚裁量权基准的制定和动态管理，制定和发布行政执法指导案例。省直部门共制定行政处罚基准42个，市州政府部门共制定行政处罚基准568个，20个单位完成了指导案例的报送工作。近五年政府累计精简行政审批1011 项，精简幅度达58%，取消154项行政事业性收费。规范涉企收费，省本级每年为企业减轻负担1.2亿，各州市共为企业减轻经济负担9亿多元。
司法机关积极发挥职能作用，先后制定了为加快经济发展方式转变、推进“四化两型”建设提供司法保障和服务的规范性文件，深入落实司法公开，全面推行量刑规范化改革，努力实现司法的程序化、标准化、规范化，进一步健全制度完备、程序严密、标准具体、责任明确、统一实用的司法业务规范，自觉服务经济社会发展大局。
近几年，我省不断完善对行政执法和司法的监督体系建设，坚持在同级党委的领导下，形成以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的监督体系。完善外部监督，法院实行审务公开，检察机关推行阳光检务，专门设立人民监督工作办公室，负责与人大、政协、党派、工商联、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员沟通联络及社情民意调查等工作；特别是在积极探索完善人民监督员选任制度，推动人民监督员制度创新发展，颇受社会赞扬。加强内部监督，先后推行政府绩效评估和行政问责制度，健全重大决策部署执行情况检查和专项督查制度，推行岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制等制度。全省各级行政效能投诉中心紧紧围绕中心，服务大局，加强对重点领域投诉的查处力度。司法机关注重对执法办案活动的科学管理和监督检查，完善执法质量考评和业务考评机制，强化制度保障，不断规范司法行为，狠抓制度落实。通过强化责任追究，积极开展违法过错追责活动，大力查处违法违纪案件。
（二）湖南法治建设存在的主要问题
我省在依法行政、建设法治政府、公正司法、法制文化建设等方面取得了良好成效。但是，湖南在经济转型、结构调整的发展时期，经济社会发展中的矛盾和问题仍然很多，法治环境建设面临着新的挑战，主要存在的问题有以下几个方面：
（2）立法质量有待提高。
2、法治建设受到干扰
二、主要原因分析
首先是行政执法队伍、政府法制办、政策研究室等部门，缺乏足够的法律专业人才队伍，难以保证执法质量，尤其是政府法制办和政策研究室，作为制定规范性文件、指导执法部门适用法律的具体工作的机构，担当“源头”和’把关”的作用，更要充实法律专业人才。其次，司法队伍建设中人才配备也存在不均衡的情况，公安部门基层派出所面对一线地区治安维护的任务，尤其在乡村，力量薄弱。
在调查中发现作为省级执法部门的执法经费保障较好，市级执法部门经费保障存在地区差异和部门差别，经济发展状况较落后的地方行政经费紧张，基层单位行政执法经费难以保障。
从调查情况看，公民法律意识有待加强，公民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，寻求“私了”或上访，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身的权益。
三、推进湖南经济发展法治环境建设的建议
（一）进一步强化法治环境就是经济发展核心竞争力的观念。
法治湖南，事关大局，任重道远。我们要通过采取多种方式，利用各种途径，要树立并不断强化这样的观念：抓法治就是抓发展，就是抓科学发展;抓法治就是抓管理，就是抓社会管理创新;抓法治就是抓民生，就是从根本上保障和改善民生;抓法治就是抓党的执政能力建设，就是抓党的先进性建设。法治已越来越成为经济社会发展的重要推动力量和人民群众权益的重要保障。良好的法治环境，成为一个地方核心竞争力的重要组成部分，也是地方经济发展的软实力。我省要加快发展方式转变，推动“两型社会”建设，是立足湖南优势、抢占新一轮发展制高点的重大举措，是当前湖南经济社会发展面临的紧迫任务。实现全省经济社会又好又快发展，就必须全面推进湖南法治环境的建设，把加快建设法治湖南作为优化经济发展环境、提升地方核心竞争力的重要手段，依靠良好的法治环境提升湖南长远竞争力。
为经济发展保驾护航的地方立法，必须考虑对地方经济发展的冲击和影响，并在创新、竞争、发展的前提下，优化地方立法决策、科学拟定立法规划和计划，民主选择立法方案和内容，理性评估立法的影响和效果。
1、在地方立法决策方面，要贯彻地方立法科学和民主原则，科学评估地方立法的经济环境影响，即围绕地方立法的产业影响、竞争影响、就业影响和中小企业影响展开评价分析，并从成本效益分析的角度选择社会福利最大化的地方立法
2、在立法规划方面，应在审查现有地方经济法规的基础上，通过强化公共参与和民主审议，进一步提高经济法规在地方立法中的比重，为湖南的经济社会发展提供完备的法律支持和保障。
3、在立法起草和审议方面，首先要开放立法起草，引入委托专家或第三方起草立法的做法，打破部门垄断立法起草的陋习；其次，任何立法草案都应附带对地方经济的影响分析，并向公众公开相关信息；最后，立法审议要理性论证和说明立法方案的选择，立法内容的宗旨。
4、在立法评估上，一方面，已有的地方立法要加强立法后评估，检讨和反思地方经济法规的实际效果，改善和优化地方立法的经济影响；另一方面，规划的地方立法要实施立法前评估，合理预期其实施效果和影响，并以成本收益分析为指针，引入有助于放松经济管制，促进经济发展的地方立法。
将法治环境的内在构成要件，按照法治政府和司法公正的要求逐一分解成具体的、可测量和可考评的指标，就是法治环境指标。将各个指标，通过定性、定量组成一套指标群和“操作系统”，就是法治环境指标体系。包括定性指标、定量指标、地方特色指标以及配套的考评细则，将法治的理念和精神在依法行政和公正司法中转化为具体要求。我省已经初步建立行政裁量权规范指标，司法部门也制定了具体的司法规范，已经将依法行政、公正司法的内容制定了初步的定性、定量指标，其中一点就是还缺少一个配套的考评细则来全面评估出台的各项制度、措施的实施效果及法治环境建设的总体进展情况。而建立法治环境具体的指标体系，正是为这些制度持续发挥作用提供一个长效动力机制。应该将法治环境建设作为经济发展软实力纳入地方政府政绩指标体系，法治环境建设的各项目标和任务要纳入政府、司法机关及其工作人员的实绩考核，与奖励惩处、干部任免和晋升晋级挂钩。
在立法安排上，要突出湖南经济发展的地方特色，针对上位法在我省实施的实际需要，把立法资源进一步集中到地方经济社会发展中，需要明细而上位法尚未明细、需要规范而上位法尚未规范的特定立法事项上来，使地方立法的特色更加鲜明。
要优化立法资源，围绕发展经济创造宽松环境立法，以保障公民、法人的权利为制度设计的着力点，淡化行政权力色彩。对急需立法的事项及时确定立法项目，要结合我省实际制定监督方面的地方性法规，使监督工作逐步规范化，对可缓立的事项做好长期规划。要重视地方性法规质量，尽量避免同一部法规内容及同种性质法规内容重复。在立法体制上，关系到政府部门职能配置的地方性法规、政府规章或规范性文件的制定不能由该部门配置经费，不能交由该部门单独草案，应该由政府法制办牵头，由相关的利害关系部门和专家组成草案小组，制定草案。要全面清理法律法规、地方性法规、政府规章及规范性文件对部门职能配置上的规定，部门职能交叉或职能真空地带应由政府法制办牵头，组织相关职能部制定细则，明确各相关职能部门的职责。
（五）提高经济发展法治环境的保障能力
针对政府法制办、政策研究室、行政执法单位的执法人员中法律专业人才比重偏低，应该在机构编制设置中健全政府法制办、政策研究室的组织体系，应在公开招录工作中向有法律专业教育背景的人才倾斜，从源头上促进队伍素质的提高。加大经常性法律专业教育培训力度，落实法律人才培养计划，加强对行政执法人员的执法教育。采取多种激励政策，鼓励年轻干部攻读研究生学历，培养一定数量的法学专业硕士，提高具有高学历法律专业人才的比例。
同时，建立有效的职业保障机制，健全与司法人才地位和作用相适应、与自身业绩相联系、鼓励司法人员创造性工作的制度，进一步稳定司法队伍。
按照“收支脱钩、全额保障”的要求，执法机关经费，必须纳入财政全额预算，确保行政执法、司法机关经费保障与执法、司法收入完全脱钩，确保行政执法经费保障水平与执法工作需要基本适应。在此基础上努力做到执法经费随着经济发展、财政收入增加逐步增长。要坚持执法经费保障向基层执法单位倾斜，优先落实安排基层执法单位执法经费。同时，积极开展执法经费保障机制改革，应创新理念、创新机制和工作方式，考虑设立执法工作专项经费，将执法工作经费纳入各级财政的专户管理，进行单独立项，解决各地之间、各个部门之间因经济发展不平衡等导致的差别。
在内部监督体系建设中，首先要加强上级机关对下级机关的监督，要提高层级监督力度。其次应确立内部执法监督部门在行政执法中的中心地位，执法监督部门工作专业化，不能兼顾监督以外的工作，形成以监督为核心，纪检、监察、人事、行财等各职能部门相互配合的执法监督工作机制。再次，加强内部执法监督部门的权威性，加强对执法决策的事先监督和执法过程监督，建立事前、事中、事后全方位、全过程的执法监督制度。要强调监督工作经常化，形成以个案执法检查考评为主的做法。改变以事为主的监督方法，把监督事与监督人紧密结合，切实提高执法监督的实效性，对经监督查实确实存在执法过错的执法人员，应当严格依照问责规定追究其执法过错责任。另外，要建立一个监督公开的机制和平台。
在外部监督体系中，首先要依靠党的领导和政府的支持，构建社会大监督网络。建立人大监督、纪检监督、检查监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督等监督方式之间的经常联系机制，做到监督信息互通、互享，汇聚各种监督力量，整合监督资源，建立互动机制，形成较强的监督合力，最大限度地发挥执法监督的效能。其次，人大要加强对”一府两院”任免干部上的任命监督，建立任命干部监督档案，外部监督力量对干部任免要有一定程度的“话语权”。再次，要有制度约束“一府两院”主动听取和落实人大等外部监督的意见，对“一府两院”要建立外部监督满意度调查的工作方式。要邀请人大等外部监督力量参加“一府两院”推进法治建设工作检查、参加“一府两院”执法评议考核。还有，可适度赋予人民监督员有权制止违法执法行为的权力，以调动人民群众参与行政执法监督的积极性。
扩大公民有序参与政治途径，让群众主动学习法律知识。首先，各级人大机关和政府机关应该重视重要规范性文件尤其是地方性法规、条例等出台前的民意调查程序建设，扩大民意调查对象的范围、完善民意调查制度的建设，积极引导群众参与调查程序，尤其是调动社区和村组群众参与调查的积极性。在规范性文件出台后，建立民意调查反馈机制，让群众认识到民意调查在规范性文件出台过程中的作用和地位，充分吸引群众参与政治的兴趣。
其次，在执法过程中，要重视完善听证程序。当前，要重视不断扩大听证的范围，要启动社区和村组群众参与听证的宣传和群众听证名单库的建设，要将通过听证的方式参与政治生活、管理国家和社会事务的观念深入社区和村组，促使群众在平时自觉提高自己的法律知识储备。
另外，提倡争议当事人采用协商对话的手段选择仲裁方式解决纠纷，要采取综合有效的措施，加大宣传推行力度，在民间调解、行政调解、司法调解“三调联动的”工作体系下，要加强与诉讼及其他非诉讼纠纷解决机制的衔接和联动，尤其是加强仲裁制度的建设。
（八）加强我省律师队伍建设，增强法律服务水平
法律服务水平在一定程度上影响法制环境建设。当前我省经济欠发达地区的法律服务工作者人数偏少、学历层次不高、专业能力偏弱，导致法律服务水平不高，要采取积极措施解决上述问题。
