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| 云南电力产业开发中存在的一些问题及管理对策 |
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| 作者：云南会员 白玉纲 |
来源： 2005-08-30 00:00:00 |
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一、云南电力系统目前存在的主要问题
目前云南电力开发建设中存在的一些主要问题是：（1）、电能资源开发利用率较低，缺少相应开发资金；（2）、预占水域，重经济功能，忽视生态功能，综合开发理念淡薄；（3）、前期准备工作足，资金难以到位；（4）、对引发地质灾害等生态环境问题缺少严谨科学的论证；（5）、淹没补偿费、移民安置费偏低；（6）、电煤供应与建设不足；（7）、中小水电发展缓慢，对风能、太阳能等可再生资源尚未进行电力开发。
二、关于电力产业开发有关管理的对策、建议
云南电力产业，无论从开发潜力还是国内外需求市场以及相关上、下游产业链群配套发展，都有着十分广阔的前景。继云南烟草业之后将最具有潜力发展成为云南的第二强大的优势支柱产业，而且是一个健康向上，关联效应高（感应度和影响力高）的产业，将为云南各产业发展与产业结构调整、为经济腾飞奠定坚实的基础，将是云南社会与经济发展的十分重要而关键的一步。
（一）、建立流域综合开发协调治理委员会
建议由国家或省政府根据流域范围成立相应河流流域的综合开发协调治理委员会，负责流域内的相关经济产业、生态、社会人文福利的综合开发与治理等协调和管理工作，努力使流域经济、生态和社会人文福利最大化，实现可持续发展。
（二）、建立西部地区国家电力开发基金
建议由国家建立西部电力开发基金，优先分配给有关省份用于水电、风电、太阳能电等清洁能源开发利用，以解决西部开发资金不足问题，实现“西部大开发”和“西电东送”工程战略目标的实现。
（三）应妥善处理好电力开发与生态环境保护和移民的补偿与安置问题
人口、资源、环境已成为当今世界各国、地区经济和社会发展中面临的三大突出问题，核心是资源问题。云南既是水力资源富集区，也是水电开发地质环境高风险区。盲目、非科学地开发有可能会给生态环境系统带来持久的难以挽回的负面影响。同时亦应注意到云南是94%的山地，6%的山间盆地，耕地资源十分有限，是一个“人地矛盾”十分突出的省份，一些资源又集中在少数民族世代居住生活的地区。在开发过程中，一些地方政府急于发展而过于迁就开发公司，应认识到开发公司对自然资源的垄断使用所获得的超额利益往往是以剥夺当地农民对资源的使用权而获得的，这将构成社会可持续发展的不安定因素。农民对自然资源的使用权被开发公司与一些地方政府部门廉价剥夺，这种程序与结果的不公正将严重影响与损害当地农民利益，应尽量以减轻和避免。高坝，虽然电力效益会较高，但也会导致淹没土地多、产生移民多，地质灾害风险高，生态损害大的问题；低坝，虽然电力效益会较低一些，但会淹没土地少、产生移民少，甚至不产生移民，地质灾害风险较低，生态损害小。应统筹考虑，尽量多建低坝，少建高坝，提高流域内经济、生态、社会人文福利综合效益。
在开发过程应切实处理好当地居民、开发公司与地方政府的利益关系，处理好近期与长期的利益关系，处理好电力开发与生态、社会历史、人文福利的关系。资源开发应始终坚持综合开发、保护生态环境并使当地政府与居民更多受益的原则。
（四）、加强流域资源综合开发管理工作，尽快制定《云南省电力资源综合开发管理办法》
为确保我省资源实现有序、合理、科学、规范的开发和社会经济可持续发展，防止造成对有限资源的浪费和对生态的破坏，实现流域开发的经济功能与生态功能并重，水电工程与移民工程并重，实现流域的经济、社会人文和环境福利的最大化，建议省政府尽快制定《云南省电力资源综合开发管理办法》，加快相关制度建设。制定并实施流域内水资源综合利用规划，把水电开发与水资源综合利用、生态工程建设和地区经济发展与社会发展有机结合起来，实现流域水资源的综合开发，并发挥好水资源综合利用规划对水电设计、施工和管理的指导作用，建立健全流域水资源开发的科学、民主决策机制，做好水能资源的合理开发，科学决策。
加强水电开发的前期研究和论证工作，加大环境保护力度，完善环境保护措施；加强水电建设的监督管理，最大限度地减少水电站在建设期间和运行以后对环境的不利影响。加强开发、经营全过程的环保、生态安全监督机制，使环保和生态、地质安全问题贯穿整个过程。如对开发项目，应由政府组织进行系统的研究与综合评价制度，可以赋予地质、环保、林业、水利、渔业、旅游及流域管理委员会等部门，对相关项目以必要的参与论证、讨论及审查权，以保证开发项目的科学性与合理性以及符合生态环保要求;环境和生态保护部门应在项目立项一直到以后生产运行自始至终都进行着响应的监督保护。可实行对有世界遗产、自然保护区的江河段应禁止开发，对建坝等弊大于利的江河段，应搁置开发，留与后人去研究；对建坝等利弊各半的，进行开发或进行保护性开发，对建坝利大于弊的适度开发，对建坝等没有什么弊端又不对下游有什么大影响的，进行集中大规模开发的政策措施。
当前各大电力公司及有实力的民营企业纷纷涌进云南圈占资源，抢占先机，努力争取更多的在位优势，有的甚至进行商业炒作。对此应予科学化规范管理,省政府应加强对水力、煤炭等资源开发的规范化管理，加快相关制度建设。如对不按规划要求开发或进行商业炒作或对生态环境影响较大的，可收回资源开发权；对水、火、电开发权，可采取公开招标的方式，有偿使用，并规定一定的期限，禁止永久享有，等等。
（五）、水、火电应按适当合理的比例协调开发，同时积极开发中小水电以及风能、太阳能等可再生电力资源
风能、太阳能、小水电、生物能等均是清洁和可再生资源，投资小、工期短、见效快、无污染，适合各类投资主体进行广泛开发，富民强县。云南高原山区风能、太阳能丰富，大部分地区风速在20米/秒以上，年日照时数在2100—2300小时，太阳总辐射量达5000焦耳/平方米，开发条件较好。目前风力发电技术比较成熟，单位发电造价一降到1万元左右，已接近水电造价水平；国家对可再生资源开发电力有相当的优惠鼓励措施与政策；风电等与水电、火电有一定的互补性。因此建议把风能等可再生资源发电也纳入云南电力发展战略规划，鼓励予以积极开发。可一方面鼓励各类投资主体积极开发，另一方面可强制在云南开发大中型水火电厂项目的企业按所投资建设的水火电的规模一定时间内同时开发一定规模的风能电站等作为配套开发项目，促进民族与偏远山区社会与经济进步。
（六）、调动省内各方面积极因素，实行多元化投资结构，加大民间投资比重，使电力开发与建设更好地服务于富民强省的目标
可以采取：（1）由省政府投资并广泛吸收民间（包括个人）资金，建立云南省能源开发基金，积极参与电力建设，提高对大、中型水、火电、电力网项目的持有投资比例。（2）鼓励云南省各种经济实体，尤其大中型企业及民间资本直接参与水、火电项目开发建设。（3）将水库移民补偿费、耕地占用费、土地征用补偿费等入股作为电力企业资本金。
（七）、提留部分电量按优惠电价扶持开发地区经济社会发展
随着电力开发高潮的到来，出现的电力开发利益外部化（资源被无偿圈占、资产被长期占用、利税绝大部分被拿走、电力大部分外、巨大的电力设备器材市场在省外），而生态环境压力、资源补偿责任、移民拆迁遗留为体等社会责任本地化问题也愈来愈严重。因此，在实施国家“西电东送”战略，加快电力产业发展，支持东部地区经济建设的同时，应实施以优惠电价供应部分电量扶持开发地区的经济社会发展是十分必要的。
（八）、对大、中型水、火电企业所在地，尽量实行城镇或建制镇行政区域化管理
这样一方面有利于企业等发展，另一方面也会促进云南省城镇化建设，带动周边地区发展，同时还可以因此增加城镇土地使用税、房产税等地方财政税收税源。
（九）、对电力产业税制、税收政策进行调整、改革
（1）、调整增值税调整。我国已经加入了WTO，云南电网又与东盟国家鉴定了输供电合同，因此应借鉴外国一些水电税收制度和经验。降低税负有利于我国水电业的发展，尤其有利于对作为全国水电基地的欠发达的西部地区水电开发和“西电东送”的产业战略和西部大开发战略的实施。
对在西部大开发地区的电力生产和供应业率先施行消费型增值税，同时提高中央返还西部（云南）的基数和比例。对电力出口实行部分增值税退税政策。
（2）、开征水资源税或费。水资源大部集中于西部欠发达地区，一般资源集聚地区也是社会与经济、财政十分贫困的地区；资源优势也是西部唯一的比较优势；西部地区地方财力十分有限，近又减征、停征农业税及农业特产税，地方财政更加困难；水资源的开发过程中西部地区对移民及公路运输等基础设施建设做出很大贡献或牺牲，应给予补偿；水资源开发及生态保护过程中，地方政府得做大量的工作；水资源十分有限，应珍惜水资源合理开发利用，减少污染也十分必要。因此建议适时开征水资源税或费，以提高资源开发利用的地方财税收入，补偿其库区和流域开发损失和环境生态保护支出，促进地方政府对水电开发及“西电东送”工程的积极性，同时兼顾企业经营利益。
（3）、对火电生产等燃煤或排渣征收环境损害保护费（税）。燃煤及排渣无论如何都会对当地城乡环境产生一定污染，会对城乡居民生命健康和生活产生不利的影响。目前，对此不但未开征环境损害税，而且还对其土地使用税实行了较多的减征、免征优惠措施。因此，建议一方面应取消相应减征、免征优惠政策，另一方面，应对工业等商业经营等燃煤排渣等行为征收一定的环境损害保护费（税），并将其作为地方费（税）收入专款专用，以促进企业等高效使用煤炭、石油等不可再生资源并减少燃煤燃油及排污量，为地方政府解决相关问题提供一定的资金保障。
（4）对电力产业财政税费建立分配机制。由于电力产业无论是水电开发还是电力网络供应，财富的结算具有跨区域流动性，因此需在全省范围内对各开发区域、供应销售结算区域进行合理的财税利益平衡。对此，需由省政府牵头由有关资源开发地区、集中结算交税地区及省财税部门认真研究，予以协调平衡，合理分配财税收益。如可参照、借鉴三峡水电工程。
（5）、开征西部地区资源开发生态环境安全维护费（基金）。对西部水资源等生态资源（包括山谷河川、森林、草地、滩涂、水面、一切矿产）的开发利用开征适当数量的生态恢复等维护费或税，并由开发地政府专款专用，预防和治理开发区域内（矿区、库区、流域等）地质生态灾难事故的发生和护救，以保护西部地区十分脆弱的生态环境安全，实现可持续发展，塑造秀美山川。
（6）、对相关产业的新办企业给予必要的财税优惠
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