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创新扶贫开发机制 协调区域发展

作者:民建广东省委   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2017年04月11日
  
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  改革开放以来,广东扶贫开发事业取得了显著成就,但由于粤北和东西两翼的经济社会发展总体水平不高,制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在,扶贫开发工作仍面临严峻的挑战。

  一、主要存在的问题

  (一)整体贫困状况扶贫任务仍然艰巨。

  贫困地区多数地处地理环境条件较差的偏僻山乡,交通不便、流通不畅、信息不灵、经营单一,尤其是位于自然条件恶劣的石灰岩地区、高寒山区等边远山区,缺水少土,自然资源和经济资源匮乏,道路交通险恶,在适者生存、优胜劣汰的市场竞争法则面前处于劣势,与发达地区的差距不但没有缩小反而有扩大的趋势。各地脱贫致富的渠道仍然有限,仅仅依靠常规的扶贫手段很难彻底解决贫困问题。新阶段不稳定的经济因素,例如物价的普遍上涨,而终端农产品生产效益太低,导致贫困人员农业生产积极性不高,甚至出现了抛荒现象。

  (二)社区公共产品建设难以适应多元化、现代化的需要。

  经过扶贫突击工程建设,贫困地区事关农民利益的社区公共产品(如水利、公路、学校、医院、社会福利、供电、供水)建设改观较大,但仍然难以适应集约化、现代化的需要。一是公共产品供给机制陈旧。乡村社区既无力通过集体单位提供公共产品,也因精英的缺失而缺乏自治能力,没有人组织基层社会资源提供公共产品。二是由于政府财力有限,在公共产品提供方面也有自己的偏好,供给相对不足,效率极其低下。即使提供了一些公共产品,其运作也是无序的、高成本的、甚至存在大量浪费。

  (三)产业扶贫集约化、现代化程度低,难以适应现代连片开发的需要。

  运用“公司+基地+农户”或“支部+合作社+基地+农户”的产业扶贫模式构建的产业扶贫是扶贫中最成功的经验与做法,但没有形成集中连片的产业规模分布,集约化、现代化的程度太低。一是由于被分割成条块的农民承包土地很难形成连片,给集约化生产经营带来了困难,产业化程度较低;二是“一村多品一乡多业”尚没有形成集中连片的产业规模分布和品牌效应,造成人、财、物的分散和浪费;三是龙头企业在数量上和规模上发展缓慢,势单力薄,对主导产业的辐射带动能力不强;四是加工流通成本高,导致产品滞后,走向市场比较难;五是科技含量不高,生产力水平低下,影响了主导产业的壮大。

  (四)贫困地区自我发展的主体意识和主体能力有待提升。

  贫困群众参与扶贫的积极性不够高,参与程度比较低,能力有限,甚至有“等、靠、要”的情况。究其原因,主要在于扶贫工作明显地表现为一种自上而下的、单向度的政治活动,政府习惯于包办扶贫项目的设计、实施和管理,难免有脱离贫困农户实际需求的情况,贫困人员的参与只是被动的投工投劳和自筹资金,对项目拥有感不强,缺乏后续管理和维护的积极性,造成了扶贫行为的短期性和资源的浪费。

  (五)建设项目审批和实施程序手续复杂,阻碍了扶贫工作的落实。

  扶贫建设项目审批和实施程序涉及到国土、住建、环保、发改等部门,由于各部门办事程序和办结时限不一,同时扶贫驻村工作队及村委干部缺乏经验,对报批程序所要求的资料不清楚不明晰,导致项目在开展前期需要花费大量的时间和精力。

  (六)资金紧缺仍是制约扶贫的瓶颈。

  社区公共产品建设、整村推进、不宜居住村庄搬迁、农房改造、饮水工程改进、沼气池建设、发展产业、扶持龙头企业等资金缺口仍然很大。扶贫资金来源与管理也存在诸多问题:一是帮助扶贫单位中本地帮扶单位所占比例较大,帮扶单位本身资金紧张,投入资金自然较少;二是很多贫困区域财政收入只够“吃饭”开销,筹不出更多的资金来扶贫;三是扶贫资金渠道多头分散、门槛高、受益难;四是专项扶贫资金使用办法及细则迟迟未能出台,导致精准扶贫项目无法开展。

  二、建议

  (一)实现扶贫角色和职能双转型。

  扶贫体制应赋予新的理念、突出科学定位,实现扶贫由“统治型”向“治理型”、划桨型”向“掌舵型”转变。政府要发挥好扶贫的掌舵作用,通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式实施对扶贫工作的管理,将原有的执行性和服务性等“划桨”工作职能分离出去,交给企业和非赢利组织。

  (二)创新农村供给机制,加大贫困地区公共产品建设力度。

  创新公共产品供给机制,突破扶贫开发的关键制约因素。一是创新机制,简政放权,培养社区基层组织和乡村社会精英,建立社区精英领导下的公共产品供给机制;二是培养乡村非政府民间组织(如合作社、农民维权组织等),促进社区多元化供给,有效遏制政府在公共产品供给中的随意性;三是壮大乡村社区集体经济,促进公共产品集体供给体制的形成;四是指导并扶持社区按照农业产业化、社区结构优化、效益优先的原则,加快公共产品(如水利、公路、学校、医院、教育、社会福利、供电、供水等)的建设步伐。

  (三)找准靶向,引导发展特色产业和龙头企业,拓展增收途径。

  一是建议通过设置主体功能区,因地制宜发展覆盖贫困农户的比较优势产业,大力推进贫困地区产业化经营;二是大力扶持本地龙头企业、农民经济合作组织的发展。培育贫困农户参与产业开发的能力,构建农产品流通桥梁,实现千家万户的生产同大市场对接;三是积极挖掘和开发利用特色农产品地理资源或整合已有的特色农产品资源,做到“一乡一标”或“一类一标”;四是积极引进农产品向精深加工的方向发展,由传统粮食加工向土特产品、稀有产品加工转变,逐步提高加工产品的质量、档次、科技含量和综合效益,努力形成“多元化竞争、多主体进入、多渠道流通”的新格局。

  (四)提升群众脱贫致富的主体能力。

  扶贫要从过去的被动等待“输血”变为主动参与“造血”。实施科教扶贫,积极采用流动式、移动网络等灵活多样培训方式,引导群众积极参与劳动力素质培训,提高劳动技能。因势利导制定一村一策、一户一法的工作措施,通过支农政策引导和惠农措施倾斜,激发群众脱贫致富的积极性。

  (五)盘活资金,消除扶贫开发的制约瓶颈。

  1.拓展资金来源。省级财政应加大对贫困地区的资金投入力度,取消“县级配套”的要求,由发达的“珠三角”承担更多的帮扶任务,减轻贫困地区财政的担子,避免“穷帮穷”更穷。同时,各级扶贫部门应广泛动员社会各团体、民间组织、港澳台同胞、海外华侨华人以及珠江三角洲地区有能力、有意愿的企业和个人共同参与到扶贫“双到”定点帮扶工作中来,汇聚力量,提升成效。

  2.强化扶贫资金管理。要细化专项扶贫资金使用办法及细则,提高可操作性,引入担保公司参与和执行政府扶贫开发项目,保证资金的专项专用,增加透明度,提高资金使用效能。

  (六)创新扶贫开发机制。

  1.细化指标,提高扶贫精准度。通过“四看”、“十不宜”、“五把关”对扶贫对象进一步摸排核实,精准识别帮扶贫困户。通过层层审核把关,确保贫困对象应统尽统,不错报、漏报、虚报,真正把所有贫困对象纳入精准帮扶。

  2.建立信息共享机制,推进扶贫开发信息化建设。对数据信息进行全面分析,理清致贫原因、类别、贫困结构与分布,明确帮扶重点,落实帮扶措施,要求区分到市、县、乡、村、户,确保不走样、不跑偏。建设覆盖全省统一、开放的扶贫开发综合信息管理系统,编制高质量的建档立卡数据分析报告和基础信息手册,有效整合贫困农户、扶贫项目和扶贫资金等信息,促进扶贫资源向建档立卡贫困户、贫困村聚集。

  3.建立健全农村土地流转制度。推进承包权和使用权分离的试点和推广工作,吸引外出务工人员回乡创业,进一步推动土地集中连片和产业规模化经营。

  4.建立健全监测机制,建立扶贫巡视制度。加强对扶贫项目、资金和成效的全面监管和监测。建立扶贫巡视制度,加强对扶贫相关工作的巡视督导,公开各级巡视办公室电话,接受各种投诉和举报,发现一起、解决一起,确保扶贫工作顺利开展。

  (本文系民建广东省委会提交省政协十一届五次会议集体提案)

责任编辑:张晶
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