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    关于赋予食药监管部门刑事司法权进一步加强食品药品安全监管的建议

    作者:贺澜起   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2019年06月14日
      
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      食品药品关系到最广大人民群众的切身利益,是最基本的民生问题,是全面建成小康社会的重要标志。没有全民健康,就没有全面小康。没有安全的食品药品,全民健康就失去基础。习近平总书记记在十九大报告中明确提出实施健康中国战略,食品药品 食品药品安全是推进健康中国建设的保障与基石。近年来,食品药品监管部门深入开展食品药品安全整治,努力营造饮食用药安全的良好环境,但由于我国正处于食品药品违法犯罪多发易发期,食品药品犯罪越来越呈现出网络化、专业化、组织化、跨区域的特点,犯罪手段日趋多样化,隐蔽性强、犯罪链条长以及食品具有易变质、易腐坏、不易保存等特点,加大了执法机关对食品药品犯罪行为的查处难度,食品药品安全形势依然复杂严峻。作为行政执法部门,法律法规仅赋予食品药品监管机构的现场检查权、调查权、封存扣押权等权限,无有人身、财产强制权是食药监管体制的短板。食药监管部门这些行政执法权,在案件当事人配合的前提下易于行使,但在当事人若不予配合,甚至避而不见的情况出现时,食药监管部门由于不具有对当事人的人身控制权、银行账户的查询及临时冻结权,往往对案件的办理束手无策、力不从心。因调查手段不足致使调查不能深入彻底,出现证据流失转移等情况,导致“大案小办”和“刑案行办”的现象频频出现,使食药领域违法犯罪成本低的状况得不到扭转,难以有效震慑和打击食品药品违法犯罪。民建海南省委以海南为标本,对现行食药监管体制存在的问题进行了调研,并提出了赋予食药监管部门刑事司法权的建议。

      一、现行食药监管体制存在的问题

      (一)监管缺乏强制手段。这是现行食药监管体制的先天不足,主要体现在三个方面:一是调查取证的手段有限。由于没有有人身、财产强制权,食药监管部门在执法是常常有劲使不上,尤其是被查企业不配合时,食药监管部门获取物证书证难度更大,往往只能就事论事,难以及时有效固定证据,甚至重要证据灭失也无能为力。有时因为公安部门所需认定涉嫌犯罪案件的关键证据,正是食品药品监管部门因手段缺失而难以取到的证据,而在缺乏关键证据的情况下,公安部门因证据不足又无法立案,导致食药犯罪案件移交成功率低、立案率低,致使部分违法人员逃脱应有的处罚。即使公安部门立案后,仍需再次对当事人的违法犯罪事实进行全面调查,其中80%以上的工作内容与食品药品监管部门之前的工作内容重复,造成执法资源的严重浪费,也使案件办理时限延长。同时,先期的行政执法取证,往往打草惊蛇,后期警方再进行刑事侦查时,可能违法者已失踪、物证已灭失了。二是缺乏人身强制手段。发现违法犯罪嫌疑人,由于没有强制控制手段,不能抓人,往往令不法生产者、经营者逃之夭夭;三是暴力抗法事件时有发生,执法人员人身安全难以保障。近年来,食药监部门执法管理力度越来越大,作用愈来愈明显。但在正常的行政执法中,经常会遇到这样或那样的难题,如依法检查业主的经营行为时,遭到当事人的拒绝和阻碍等。主要表现为:少数业主围攻、辱骂、撕扯行政执法人员,不尊重执法人员的地位和人格;在行政执法人员力量单薄的情况下,少数业主以暴力方式哄抢违规物品,转移或藏匿证据、物品等;个别业主用极不文明的语言恐吓执法行政执法人员,企图使行政执法行为终止。更有甚者暴力执法,执法人员的人身安全难以保障。2017年11月22日,海南省东方市食药监管局在开展打击制售假酒专项行动,遭遇不法人员持剪刀暴力抗法,致使一执法人员受伤。2016年初,海南省食药监管局两名执法人员在调查甲醛牛百叶一案时,被现场的两条大狼狗咬伤。2002年9月,山西省吕梁地区药品监督管理局中阳县分局局长高志全,在药品市场专项整治中,以身殉职。

      (二)案件移交后协调沟通难。以海南为例,食品药品犯罪案件归海南省公安厅治安总队管辖,但治安总队管辖的犯罪类型多达120多种,加上食品药品犯罪的危害结果,不像抢劫、杀人等恶性案件的危害结果那么急迫明显,而公安自身警力也不足,对食品药品安全领域的案件难以顾及,导致食药犯罪案件移交后久拖不决。2016年底,海南食药监管局发现了“活血丹”假药案,该局已经摸排到了11名犯罪嫌疑人,也查到了假药制造窝点在某省境内,却因相关部门行动不力,延宕至今没有端掉窝点也没有抓捕犯罪嫌疑人

      但是,食品药品违法犯罪案件有别于一般刑事案件:一般刑事案件发生后,对受害者的危害基本终结,而食品药品违法犯罪的危害是持续发生的,只要不破案,不抓到犯罪嫌疑人,危害就会一直持续。因此,食品药品违法犯罪案件,早破获一天,群众就少受一天危害。

      (三)行刑分离导致责任不明确。不同属性的执法主体总会发生利益的冲突、牵扯。这之间的损耗,增加了办案时间成本,不利于打击食药违法犯罪。一些地方行政执法部门有案不移、以罚代刑、选择性移送、移送材料不规范、非移送案件不愿意合作等问题还比较突出,检验机构、检验水平、检验时间和专家意见还难以完全满足刑事案件查处的需要,有些地方执法过程中相互通气不够,信息互通、同步上案等问题没有很好地解决,等等。为了加大对食品药品违法犯罪的打击力度,加强行刑衔接,海南食药监管局和海南省公安厅联合成立了打击食品药品违法犯罪办公室,但在黄赌毒、枪爆刀、抢盗强奸等恶性刑事案件的破案压力下,会导致食药犯罪案件不能及时立案、及时查处,效果不彰。

      (四)行刑衔接效率低。食药监管部门在日常监管中,发现涉嫌犯罪的食药案件要移交给公安部门来查办。但是食品药品安全领域非常专业,一要专业的检测设备;二是办案人员要具备相关专业知识。公安部门接受案件后,仍然要依靠食药监管部门才能明确并固定证据。

      二、建议

      (一)建立起一支内设的、专业的“食药警察”队伍

      食品药品安全领域违法犯罪突出。2016年,全国食品药品监管部门共查处“四品一械”案件29万多起,货值金额10多亿元。食品药品领域的违法犯罪,已成为当下中国老百姓最关注的社会问题之一。2015年,国内部分有影响力的媒体,曾发起过关于在食药监管部门内设“食药警察”的讨论,舆论呼声很高,此乃民心所向。

      国外有美国食品和药物管理局,该机构在全美下设150多个办公室和实验室,有数以千计的医学、化学和食品工程学博士做技术支撑,还有数以万计的执法人员身着统一制服甚至配有枪支,负责监管美国本土生产或进口的食品、化妆品、药物、生物制剂、医疗设备和放射产品的安全,保卫着人们的餐桌和健康。国内有森林公安、海关缉私警、海警等,都是受双重领导的内设专业警种。这些专业警种,很好地捍卫各自所属专业领域的合法、正常、规范的生产秩序和利益。

      食药监管部门在日常监管中,会发现大量食品药品安全领域违法犯罪线索,公安部却没有案源、只有被动地等米下锅。目前,全国已有22个省份在公安系统设立了“食药警察”,但打击效果并不明显,很重要一个原因是缺少案源。

      建议赋予食药监管部门刑事司法权,从国家食品药品监督管理总局,到各省市食品药品监督管理局,建立起一支内设的、专业的“食药警察”队伍,赋予其行政执法和刑事执法双重职能。“食药警察”队伍,既是食药监总局的职能部门,同时又在业务上接受公安部的指导。使其能够对严重违法甚至犯罪的食品经营企业的主要负责人及直接责任人员采取临时人身限制措施,以防止其藏匿或毁灭证据;能够对违法犯罪经营场所进行搜查;能够对严重违法犯罪经营者与食品经营有关的资金往来信息进行查询和必要时进行资金冻结;能够对构成犯罪的食品案件负责人及有关责任人直接向检察机关提起公诉,解决食药知识专业性、取证规范性的问题。

      现行监管体制,食药违法案件由食药稽查部门查处,涉嫌犯罪的案件又移交公安,部分案件可能还要和海关、海警协调沟通。内设“食药警察”后,违法和犯罪的查办都集中到食药监管部门了,这样一来,责任主体明确,可有效解决有效解决了行政执法和刑事司法分离的问题,原来分散在相关部门的监管职能统一到了食药监管部门,改变目前公安对食品安全案件“等案上门”的被动局面,让食药监管“长出了牙齿”。专业人员专门查办食药违法犯罪案件,可以提高对相关违法犯罪打击的专业性和精准性。从分散用力到集中出击,从行政执法与刑事司法分离到相互融合,加大了对食品药品安全违法犯罪行为的打击力度。

      (二)依托有现有队伍,不用增加编制。全国食药稽查人员是一支庞大的队伍,以海南省为例,全省各市县稽查人员近300人,全国食药稽查人员有12.7万之多。如果赋予稽查局刑事司法权,将稽查人员转变为“食药警察”,这既不增加编制,也不会更多地增加财政预算。在最小的代价下,这辆行政执法和刑事司法齐驱的“双驾马车”,将成为保障食品药品安全力量最强、专业最强、协调性最强的武装队伍,意味着食药监管执法队伍将拥有比过去更强的权力,有利于建立统一权威的的食药监管体制。

      (作者系海南省食品药品监督管理局办公室调研员)

    责任编辑:范可新
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