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    关于完善网约车监管的对策建议

    作者:杨谦   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2019年05月28日
      
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      截止2017年底,全国297个地级市中,已经有超过200个城市出台了网约车地方实施细则。但是,很多地方制定的实施细则过于严苛,如设置了司机户籍、车辆轴距和排量的门槛,引起了社会各界不同声音的出现。2018年9月11日,交通部、公安部联合发布《关于进一步加强网约车安全管理的紧急通知》(以下简称紧急通知),网约车司机一律进行背景核查,年底前清退所有不合格人车,力求实现网约车平台公司、车辆和驾驶员合规化。《紧急通知》一出,社会上各种声音不断。如北京、上海等地方城市相继出台网约车新规,“京人京车”、 “沪籍沪牌”等一系列新要求让当下的网约车司机叫苦不迭。

      综合分析这些城市地方性规定,不难发现既有的监管模式还不够完善,又存在诸多问题,未能合理兼顾消费者利益的保障与网约车司机权益的保护,未能平衡好政府控制与市场调节之间的关系。本文针对此次网约车合规化过程中可能产生的相关问题,如本地户口、本地车牌的高要求导致合规率低,网约车车型严要求导致合规成本大等问题,提出如下建议。

      (一)消除不合理的准入门槛。各城市各地的标准参考了很多因素,但是并不是所有的因素都是运营网约车所必要的。在市场经济和对外开放发展的今天,订立相关的标准应该与想要达到的社会效果密切相关,减少不必要的限制和阻碍,否则可能造成对公平竞争、自由市场的损害。国外也存在网约车及相关监管措施可供借鉴:如新加坡对网约车实施注册备案管理,并不设严格的准入门槛;美国很多州基本上肯定了网约车的模式创新,创设了网约车监管的新路径,其中加州甚至还承认了网约车是新型约租车,并允许私家车接入互联网作为网约车运营;英国则将网约车纳入私人约租车范畴,同样只设立较低的准入门槛。国外的做法为我国提供了许多可借鉴之处,我国目前偏高的准入门槛可以适当调整与降低。例如,对车辆基本状况、安全指标、车龄、型号进行规制,是出于安全合法的考量,是较合理的;对于司机驾龄、驾照、年龄、驾驶行为规范、交通事故史进行核查,以及加强对司机的背景调查,也是出于保护乘客的权益与生命健康,亦较合理。

      但是,规定中也有很多完全“不必要”、“限制性”、“歧视性”的标准,例如对司机的户籍、学历、车辆所有权、驾照取得地进行限制。事实上,车辆的安全运营与司机的学历、户籍没有关系,车辆所有权归谁、驾照是不是在本地取得也不会影响乘客的利益。因为依据我国法律,具有不同学历、户籍的司机地位是平等的,只要是中国境内取得的驾照也均具有同等法律效力。如果通过这些地方细化规定,让原本平等的变成不平等,让原本有资格的被剥夺了资格,那么这样的准入审查是不合理的,这样的法规也是于法无依的。

      凡是与网约车运营没有密切、直接关系的因素都不应该作为准入审查门槛的一部分。2016年11月10日,海口市交通运输和港航管理局发布《海口市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》(以下简称《细则》),《细则》规定:海口对网约车车主的要求为“拥有本市户籍或本市居住证”,这意味着“非海口户籍”,甚至“非海南户籍”的车主在海口也可以从事网约车服务。深圳做法也类似,只要满足“具有深圳本市户籍或者居住证”即可。规定最为更宽松的是广州,完全取消了户籍限制,在广州驾驶网约车不需要任何户籍或居住证要求。这些城市的做法在根源上维护了平等、公正、自由的运营环境,是很值得提倡与推广的。

      (二)取消不必要的数量限制。在我国,传统出租车牌照(许可证)的数量是有限制的。仅以北京为例,截止到2015年,出租车总量依然将维持在6.7万辆,这一数量在十年中没有增长。值得密切关注的是,近十几年来,各国在放松管制的行政改革中,对出租车的监管也进行了改革。2000年前后,英国、爱尔兰、荷兰、瑞典、挪威、美国、加拿大、新西兰等国家相继深化了出租车市场管理体制改革,第一个任务就是解除进入限制,尤其是出租车数量限制。除了挪威,上述其他国家均解除了对出租车数量的限制。

      事实上,网约车的安全和服务水平更大程度地依赖于合理的安全和服务标准规制,而不是数量管制。数量管制本身就是一种治标不治本的规制办法,只能解决一时的问题,而且标准可能面临着较为频繁的变化。在其他的规制方法尚且能够产生规制效果之时,政府没有必要直接使用数量限制的监管方法。

      网约车与传统的出租车并不完全一样,是政府监管和市场自由之间的新兴产物,机械地搬用对待出租车的监管方法监管网约车可能并不理智,也不够切合实际。首先,网约车在占用道路上与过去的电召即预约类出租车一样,不存在严重的空驶问题,只要上路就有乘客乘坐,车辆的利用效率其实是增加的,也有助于社会资源的充分利用;其次,城市交通一般会呈现潮汐式现象,早晚高峰用车激增,市场需求相应增加。目前尚无法完全准确估计,应该有多少网约车在高峰期运行才是最合理的,因此数量管制事实上无法实现,很可能会适得其反;最后,一旦对网约车数量进行管制,就会造成对准入又设置了一道较高的门槛,这将使得网约车牌照面临“奇货可居”的局面,进而必然使得兼职司机数量下降而搭乘费用增加,对消费者的权益有损无益。

      (三)以“政企配合”模式优化监管。我国《行政许可法》第十三条规定了可以不设置行政许可的四种情形,“市场竞争机制能有效调节”即为其中之一。从当前我国的网约车发展情况来看,其良性发展与合理运营即可依托市场的自我调节。当前的网约车平台已经开始着眼于提升车辆安全和服务质量等,进而在市场竞争中增加竞争力。而从许多发达国家的监管实践看,监管主体从单一性向多元性转变已更趋明显,多重主体用其所长进行混合监管成为了更好的选择。对网约车的监管,仅仅依靠政府规制已经不能符合现实要求,实行“政企配合”混合监管模式既能使政府角色回归到间接管制的正确定位,又有利于培育社会组织自我管理的能力,将监管从单薄的“线状”发展成多重力量相互交织的“网状体系”。

      “政企配合”监管模式即“政府管平台,平台管车辆”,政府制定有关监管操作、效果评估的规则,网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法定责任。在现实操作层面,目前网约车安全、驾驶员资质、车辆违章、保险问题等都可由平台公司通过技术创新和商业探索等手段加以解决。在“政企配合”监管模式下,平台公司对车辆和人员采取直接监管,政府将仅制定基本的准入标准,但是在网约车平台的日常营运过程中持续监督检查,最终实现最大可能的市场竞争,保留最小必要的行政规制。

      (四)实行网络运营平台责任制度。就目前的情况看,接入平台的网约车的安全问题、驾驶员资质、犯罪记录和违章问题、保险问题等都已经可以由平台公司通过技术和商业手段解决。因此建议采用“政府管平台,平台管人车”的方式实现监管目的。

      既然要由政府管平台,就要确立网络服务平台的网络预约出租汽车经营者地位,明确平台经营者责任。网络服务平台应当取得相应的经营许可,并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等。此外,网约车本就依靠强大而密集的互联网线上操作,所以可以利用这一特点,通过互联网和GPS定位等技术手段和多种措施保障消费者的安全,具体做法可以参考借鉴摩拜车的管理方法:登记每一辆自行车的编号,如发生违法情况,直接通过定位系统锁定车辆位置并将其登记号和骑车人信息报给交警执法部门,既迅速又便捷。同时,建立紧急情况下乘客与警方的直接联系。当乘客遇到危险时,按下该按钮可直接拨到911报警电话。乘客点击它之后,可以看到自己的实时位置、所乘车辆的品牌、型号及车牌号码,更容易将关键信息告诉接警员。

      (五)网约车车型不应要求过严。网约车车型严要求导致合规成本大。针对目前出台的网约车新规,北京大学国家发展研究院教授薛兆丰认为,要彻底修正户籍、轴距、排量等相关限制。限车型是把网约车定义在中高端车型,把差异化主要体现在价格差异化,实际上价格高的高端车并不利于当下需求。网约车的之所以能够快速发展,是因为这是以APP进行精准对接的模式,并能够通过高科技带来安全性。因此,完全没有必要从户口角度来限制网约车发展,也没有必要通过车型来进行差异化的发展的方式把价格抬高。对网约车而言,可以通过服务的升级以及高科技术的应用提升网约车的品质和差异程度,这样消费者才更容易接受。任何政策最终都需要满足广大群众的最终需求。因此,网约车要以提升消费者对安全、品质、价格和方便性的需求为重点,而非通过限制户籍、轴距、排量、车次来发展。

      (作者单位系海南省国资委)

    责任编辑:范可新
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