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印花税应适时而变

作者:施宏   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2017年09月05日
  
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  1988年8月6日,国务院令第11号发布《中华人民共和国印花税暂行条例》(简称暂行条例)。暂行条例实行29年来,仅在2011年对单项条款作过一次修改,核心内容没有变动,与社会发展进程不适应、不匹配,急需修订和改革。

  现行印花税制的主要问题

  第一,现行印花税征税范围过窄,暂行条例已经无法适应社会经济发展的新形势、新要求。暂行条例出台时,正值全民所有制为主体,社会经济交易形式简单、事项较少,印花税征税范围能够涵盖交易合同、凭证类型。时至今日,社会经济运行格局发生了重大变化,新的交易类型层出不穷,暂行条例的正列举方式已经不能完全覆盖现行所有类型合同、凭证。现行合同法自1999年10月1日实施后,合同名称变更5类、新增6类合同,取消财产保险合同。而暂行条例仍然依据原经济合同法,与现行合同法列举合同类型之间有着明显差异;随着交易形式的多样化,各类合同及具有合同性质的凭证不断出现,如抵押合同、修理修配合同、售后服务合同、合伙协议等。有些合同相互交叉、难以归类,容易引发税务机关在应税合同判定和税率适用上的执法风险,也使得征纳双方在判定征税对象时出现争议。

  第二,有限的征税范围,致使税制非中性显著增加,甚至会引发对交易形式选择的不利影响。新兴产业的不断出现,如果暂行条例仍然不能及时修改,将对传统交易方式产生税负不公平的影响。电子商务、非金融机构之间的资金拆借、人寿保险业务等新兴产业的大量合同、凭证没有纳入征税范围,出现了新兴产业和传统产业的税负公平问题。一些具有相同功能作用的交易合同,由于印花税负不同,会导致交易方式扭曲的问题。例如,在贷款服务中,除了单一的借(贷)款行为之外,买入返售金融商品、融资融券等金融业务,也是实质将资金贷与他人使用而取得利息收入的行为,上述三种具有相同融资功能的合同类型仅有借(贷)款合同纳入印花税征税范围,这显然会扭曲交易过程。

  第三,由于征税范围的有限性,印花税课税情况难以充分反映出宏观经济运行状况。从发挥功能来看,印花税是政府通过了解经济主体交易状况来监测宏观经济运行的一个绝佳“抓手”,能够通过税源变化灵敏反映宏观经济发展变化趋势,并将此反馈至决策过程,有利于政策出台的针对性、有效性。然而,现行印花税征税范围有限使得这种功能作用大打折扣。

  第四,印花税的立法层次较低,与现行法律法规有冲突之处。印花税的开征和管理仅由国务院以暂行条例的形式出台,尚未通过人大立法,法律层级较低,与税收法定原则尚有距离。证券交易印花税则是1990年根据规范性文件规定,纳入征税范围,立法层级更低。因此,暂行条例存在与现行法律法规冲突之处,会带来较多执法风险。例如,暂行条例实施细则关于“凡多贴印花税票者,不得申请退税或者抵用”,与税收征管法关于退还纳税人多缴税款的规定相抵触。

  第五,印花税的征管手段薄弱,偶有发生征管不到位的情况。税制的局限性,导致政策界定不清、应税凭证难以正确鉴定等问题;税源分散,征管难度加大;印花税按照合同、凭证“贴花”为主的征税模式难以适应电子商务灵活多样的发展态势,容易导致税收流失;电子合同应用广泛,网上申报纳税无法实现电子贴花,给现实征管带来不便;核定征收的规定不能适应经济发展需求;印花税票代售无法发挥辅助征收、监督缴税的作用。

  赋予印花税制更丰富的功能定位

  印花税制的功能定位不应仅仅为筹集财政收入,更要具备保护财产权利,促进市场在资源配置中发挥决定性作用的功能。从演变历史来看,印花税与经济主体的财产权利变动直接相关,是以表征财产权利变动的书面载体为征税对象的一种行为税,应有效发挥对经济主体财产权利的合法保护功能。

  第一,印花税应淡化筹集财政收入功能,将主要功能定位为政府了解微观经济运行的一种有力手段,并作为宏观调控甚至推进国家治理现代化的重要抓手。印花税应该充当一种信息工具,成为联结政府监管方和微观经济主体的一种纽带,使得政府能够通过印花税的纳税数量、种类、特征来全面、精确评估宏观经济运行状况,并以此为依据有效发挥预测功能,它也可以用来与其他宏观经济变量相互比对,提高国家治理的科学性、精确性。同时,印花税应更加发挥中性作用,弱化其收入和调控功能。

  第二,在强化印花税对于财产权利合法性保护功能的前提下,将印花税制融入社会信用体系之中,服务于放管服改革,创新事后监管方式。有必要将印花税和社会信用体系对接,制定企业和个人信用信息归集、公示、应用工作方案并组织实施,推动建立印花税的守信激励机制和失信联合惩戒机制,对守信者给予税收优惠,对失信者提高税率甚至暂停贴花。

  第三,实现印花税和其他税种的联动管理。印花税所表征信息恰恰是微观经济主体的合同、凭证交易信息,其合法性也是作为其他税种管理的前提和基础。在征管中,要奠定多税联动、信息比对的理念,将印花税管理和其他税种管理有机融合。

  对印花税制改革的建议

  第一,尽快推动印花税立法,将法律层级提高至印花税法。将合同、凭证以及印花税管理作为政府监管的重要手段,强化其在财产权利以及变动的保障作用,强调作为社会经济交易合法性的前置条件,与社会信用体系有机融合,提高纳税人的印花税遵从度。

  第二,全面扩大征税范围,提高印花税制中性。根据合同法来重新确定印花税应税合同、凭证,将社会经济活动中更多表征财产权利变化的合同、凭证纳入征税范围;针对金融交易日趋多样化的趋势,新设金融业务税目,以正列举方式增加金融业务税目,将金融中介贷款服务、直接收费金融服务、保险服务和金融商品转让等涉及的合同、凭证纳入征税范围。扩大现有借款合同税目征税范围。针对电子商务等新兴经济的发展趋势,创新交易实质认定手段,将应税凭证扩大至电子凭证。

  第三,大力简并税率,提高征管效率。按照合同所载经济行为的性质调整简并税目,减少税率档次,取消定额税率,并按照微观主体信用水平来动态调整税率。

  第四,完善印花税征管办法。建立印花税纳税申报制度,以纳税申报和优质服务为基础,以网络为依托,集中征收、重点稽查,取消自行贴花;扩大代征机构范围,加强部门间配合,尝试依托金融机构代征。构建综合治税机制,加快建立第三方信息交换制度,使税务机关有效掌握税源情况。

  (作者系北京市西城区地方税务局局长、民建会员。本文曾发表在2017年5月24日出版的《中国税务报》B3版。)

责任编辑:范可新
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