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关于处置“僵尸企业”的建议

作者:杨谦   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2017年07月17日
  
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  最近,中央根据我国经济发展的实际情况明确提出,积极稳妥处置“僵尸企业”。破解“僵尸企业”难题,既是一个重大理论课题,也是非常棘手的现实问题。如何把处置“僵尸企业”与目前国有企业改革及其国企它改革结合起来,这也是操作难题。

  当前,“僵尸企业”还没有严格定义。很多学者都按照“持续亏损三年以上且不符合经济结构调整方向”的标准来测算。主要表现如下方面:一是长期停产并占用大量社会资源、靠政府补贴过日子的企业,肯定属于“僵尸企业”;二是技术落后、环境污染、资不抵债、为了地方政绩等目标完全依靠银行贷款维持的,可界定为“僵尸企业”。可实际上,光靠经营收入、利润等财务指标并不能完全判定一个企业是否还能生存,还需从行业发展前景、企业竞争力、内部机制等多个角度进行评估,关键是要看这家企业还有没有生存的希望。

  “僵尸企业”评估工作的复杂性和专业性,决定了政府有关部门不能过于简单地将一个企业划定为“僵尸企业”,进而依此对其进行停贷、停扶,或过早地让其破产,而是要科学辩证地分析研究这一问题。由于“僵尸企业”多在过剩行业和落后产业,因此处置“僵尸企业”、治理产能过剩、淘汰落后企业,在很多实质性内容上是吻合的、重叠的,很多时候是一个问题的不同方面。产能严重过剩的表现之一就是“僵尸企业”大量产生。这么多的“僵尸企业”分布在太多行业,且存续的时间过长,涉及的范围过广,很多“僵尸”身上背着大量的人员和债务,处置起来

  非常困难,这既会影响到员工利益和地方经济社会发展,也会对金融机构构成巨大现实和潜在风险,一些产能过剩严重、“僵尸企业”过多的省市会成为重灾区。如果不下决心解决“僵尸企业”问题,就意味着资本、人力等市场要素不能有效盘活,信贷关系、产业供应链条就很难理顺,市场规则就会进一步被破坏,优难胜、劣不汰,市场经济的运行基础就会被动摇。“僵尸企业”这一经济痼疾还会向整个经济体系蔓延,成为制约国民经济健康发展的“恶性肿瘤”。

  另外,很多企业之间形成了复杂、长链条的担保关系,一个“僵尸企业”连带着众多关联企业,要么是“大而不能倒”,要么就是“担保长而不能倒”;国有“僵尸企业”还有特殊困难,员工如何安置?如果处置不好,就容易引发群体性事件。处置“僵尸企业”过程中可能还会带来恶意逃债、逃税的问题。

  针对处置“僵尸企业”问题,我们特提出以下的几点建议:

  一、政府和市场应各负其责。

  第一,划定“僵尸企业”时政府不要大包大揽。从过去处理过剩和落后产能等的情况看,如果对“僵尸企业”划定过宽,很容易让一些本来可以依靠自身力量调整过来的企业一下子被贴上“僵尸企业”标签,导致自我调整中断。如果政府在处置过程中大包大揽,行政主导色彩过重,或者过度迁就企业,就很容易被企业绑架,结果是政府出了钱,企业却不停地要求加码,最后解决不了什么大问题。在市场出清过程中,早期宜先从窄划定“僵尸企业”,防止政府大包大揽,防止把市场包袱变成政府包袱。政府工作的重点要以“大僵尸”为主,对多数长期亏损且盈利无望的中小企业,主要是民营企业,其退出要更多地依靠市场机制,不宜将之纳入需要政府帮助处置的“僵尸企业”名单中;对通过给出路、给政策就有希望调整的企业,不宜将之作为政府帮助处置的“僵尸企业”。很多陷入困难的企业如果能改革内部机制,或者进行重组,进行资产变现,进行内部减员增效等,都有可能使企业迎来新的发展机会。政府就必须利用外部环境对那些困难但仍有“希望”的企业形成压力,逼这些企业转型、改革,甚至自生自灭。不能因为政府过早出手,让这些企业再生幻想。对大集团内部自有的“僵尸企业”,应主要依靠集团自己来解决,不应推给政府。

  第二,要利用有效的“退出机制”,依法依规关闭“僵尸企业”。依法的要点之一是完善和落实破产法,强化破产机制,让企业通过破产方式退出;要点之二是完善劳动合同法、担保法等,建立与当前转型发展需要相适应的劳动关系,从源头上治理金融扭曲。依规,就是制定以外部性要求为主的各类行业和企业标准,包括技术、环保、安全、能效、质量标准等,尤其是环保、能效、安全这三个外部性效应明显的标准应成为依规淘汰落后和“僵尸”的主要手段。更为重要的是,要公平执法,让所有企业都平等地遵守这些标准,不达标者坚决退出。

  第三,制定实施“僵尸企业”分类处置方案,力争“一业一策”、“一企一策”。政府相关部门应根据企业经营状况、困难成因、发展潜力等因素,合理制定“僵尸企业”识别标准;同时根据企业资产总额、负债总额、拖欠税费数量等信息建立全市“僵尸企业”数据库,分类制定处置方案,力争做到“一业一策”、“一企一策”。鼓励非国有企业资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式,依法依规参与国有“僵尸企业”的重组。强化市场在企业兼并重组中的主导作用,尽量减少政府的行政性干预,特别是避免“拉郎配”式的兼并重组。

  第四,在处置“僵尸企业”中,政府要努力构建“保底线、可流动、再就业”于一体的企业退出保障体系。保底线,就是政府要对下岗失业人员提供基本保障,守住社会稳定底线;可流动,就是加快社保制度改革,实现养老金等可携带,让人员有流动性,同时研究完善劳动合同法,给企业尤其是国有企业在困难时能对用工进行自我调整的权利,以求得再生;再就业,就是政府要提供就业培训,创造更多就业机会。

  第五,处置“僵尸企业”要把握好时机,以求尽量减少财政支出。对长期亏损、靠政府和银行输血维持生存的“大僵尸”要果断出手,及时停贷、停补、停担保;对大集团内部的一些“僵尸企业”,宜先由集团自己处理,政府不要急于介入;鼓励企业先走破产程序,在司法框架下明确债权债务关系和劳动关系,然后政府再择机介入,防止掉入“无底洞”。

  二、政府的财政资金重在花钱买机制。

  由于“僵尸企业”量大面广,须建立常态化工作理念,不搞大把花钱、短期、运动化的处置,否则后遗症就会很大。财政要支持产能退出和处置“僵尸企业”,但国家为此拿出的上千亿元财政资金,不能简单用于养人,而重在建机制。如果直接将钱补给职工,短期内可能解决一些现实问题,但后遗症多,会为以后解决此类问题制造障碍。员工不断要求补贴加码、企业虚报人数等情况时有发生,甚至一些已经离开企业多年早已再就业甚至创业成功的人,也纷纷回来加入到争取高额补贴的队伍中,政府的压力越来越大,非常被动。这种直接发放补贴的做法实质上就是养人,政府希望职工拿钱走人,但往往事与愿违。因此财政资金的使用,除按法律规定对人员清退进行合理补偿外,其余资金要用在解决这些人的社会保障上,人员要真正交给社会。

  三、构建防止再发生的长效机制。

  第一,重点完善市场化破产机制。在过剩行业不景气的情况下,兼并重组活跃不起来,行政主导的兼并重组效果也不好。特别是由于地方保护等原因,跨区域的兼并重组推进起来更困难。在钢铁、煤炭、船舶等产能严重过剩行业,很多行业领头企业还因为前几年不合理的兼并重组和产能扩张背上沉重包袱。用行政“拉郎配”的办法让好企业去兼并“僵尸企业”,往往事与愿违,坏企业没处置好,好企业反而被拖垮。

  企业陷入困境,可先申请破产保护,然后由债权人及相关利益人制订重整方案,进行资产重新整合,通过剥离不良资产,使公司重新走上正轨。在美国历史上,通过破产保护走上“重生之路”的公司案例屡见不鲜。我国很多地方也已积累了大量破产重整的案例,可以总结经验教训后加以推广。

  第二,注意依靠市场办法处置不良债务。此轮解决产能过剩和企业退出中的不良资产和不良债务问题,应更好地借鉴上世纪90年代处置过程中一些好的做法。但由于环境发生了变化,当时主要以政策性处置为主,现在市场化手段和处置主体都有了根本性变化,此轮要减少政策性因素,应主要以市场办法处置为主。例如,我国已具备了采用市场化手段处理不良资产问题的条件和能力,如各项针对金融资产管理公司商业化运营的政策先后出台,法规的逐步健全,监管环境的不断完善,为我国开展市场化不良资产处置奠定了良好的基础。不良资产管理市场的参与主体不断扩大,除四大资产管理公司外,自2012年以来,先后成立了10多家地方资产管理公司参与当地不良资产的经营管理,丰富了市场参与主体。未来一些民营资本和外资可能也会参与不良资产处置,多样化的金融工具为市场化处置不良资产提供了必要的手段。当前处置不良资产,不单单依靠某一种手段实现,而是多种金融工具配套使用,同时,这些金融工具已经非常成熟,国内外的使用经验可以直接用于指导本轮的不良资产处置。

  四、要与目前国企改革及国企其它改革结合起来。

  从某种意义上说,解决“僵尸企业”、处置产能过剩问题,也是国企改革问题。产能和企业退出最难的问题是人,而民营企业相对容易些,当前的主要矛盾是国有企业的职工安置。一是在国企人员安置上要有系统政策。上世纪90年代在解决职工下岗分流时出台了很多相关政策,如土地等资产处置后可用来安置职工、在债务处理上人员债务优先于其他债务、双买断(买断工龄、买断身份)、提前退休、内部退养、员工持股等。这一轮改革应进一步明确的是,如何支持企业通过资产变现来偿付员工费用,如何改进员工补偿方式,如何推进提前退休和内部退养。二是要与国企其他改革相衔接。如国有资本运营公司的成立,最好是由这些成立后的市场化出资人主体来推进所属企业的改制、重组及人员安置,有这样一个隔离层,政府的压力会小些,企业也可有更大的自主权对员工做出更妥善的安排;混合所有制改革,如果不进行全面的改制和人员身份转换,而是企业有选择地在内部进行人员分流,矛盾会非常大,将企业进行整体改制,允许自由择业,矛盾相对小一些。除此之外,还要考虑与激励机制改革、管理层选聘制度改革等相结合。

  五、强化组织保障,积极稳妥地推进“僵尸企业”处置工作。

  “僵尸企业”处置工作涉及面广、政策性强,是一项系统性的工作,必须加强相关部门的协调和配合,明确部门职责,制定涉及到的环保、土地、金融、财政、科技、就业、安全生产等相关政策,建立“僵尸企业”处置督查制度。通过强化组织保障,积极稳妥地推进处置“僵尸企业”工作。

  (作者系海南省国资委干部。)

责任编辑:范可新
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