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中国如何跨越中等收入陷阱

——在“集聚中走向平衡”的区域协调发展战略

作者:陆铭   信息来源:民建中央网站   发布时间: 2017年05月19日
  
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  从上世纪60年代至今,成功跨过“中等收入陷阱”的经济体只有12个,并且4个在东亚。中国是像东亚近邻一样成功跨过,还是像拉美那样被甩在后面,未来十年是关键的时间窗口。中国已经有8个省级单位人均GDP超过了1万美元,其中7个在东部,因此中国要跨越中等收入陷阱,关键是要提高中西部省份的人均GDP。

  一、欠发达地区居民提高收入:“动人”为主,“动钱”为辅

  能否跨越中等收入陷阱,关键是要提高人均GDP。要提高人均GDP,既可以在规模经济很强的制造业和服务业中增加人口,提高劳动生产率,也可以在农业、旅游、自然资源等“资源受限产业”减少人口,提高人均资源占有量。采取哪种方式取决于这个地区的比较优势是发展工业和服务业,还是资源受限产业,从而实现地区之间生产要素的合理流动和产业分工。

  要在人均意义上实现地区间平衡发展有两条路径:一是“动钱”,给欠发达地区更多的转移支付和投资,提高其经济总量。二是“动人”,去除人口跨地区流动的障碍,增加欠发达地区“资源受限产业”的人均资源占有量,提高人均收入。人口流动在本质上是不同地区发挥各自的比较优势的过程,是劳动力进行跨地区再配置的过程。由于欠发达地区(除中西部的少数都市圈之外)总体来说不具备发展制造业和服务业的比较优势,因此,要提高欠发达地区的人均GDP,在给定其经济总量受制于资源总量的情况下,通过劳动力流出提高人均产出是跨越中等收入陷阱的主要战略。

  社会上有一个误解:区域发展不平衡是经济高度向沿海发达地区集聚所导致的。事实上,与发达国家相比,中国经济的集聚程度要低得多。中国的问题不是经济太集聚了,而是人口的集聚未能与经济集聚同步。在以美国为代表的发达国家,虽然经济高度集聚,但每个州的人口在全国所占份额与其经济所占份额高度一致,因此,经济集聚和人均GDP的地区间平衡发展是兼得的。未来,中国只有在人口自由流动的过程中提高集聚程度,才能像发达国家一样实现“在集聚中走向平衡”。

  综上所述,以“动人”为主可以实现效率与平衡的兼得。同时,以“动钱”为辅,向欠发达地区的转移支付应采取两个原则:一是加强与地方经济发展比较优势相吻合的基础设施建设和人力资本投资;二是投向医疗、教育等公共服务,既在短期内促进地区间平衡发展,又在长期内为可持续发展积累人力资本。

  二、区域经济协调发展的矛盾与影响

  城市化进程本质上是个体根据收益和成本的比较,理性选择生产和居住地的结果。城市化有利于提高劳动生产率,同时也会带来土地和住房价格的提高,出现拥挤、污染等“城市病”。政府的政策应着眼于提升城市对于促进经济增长的作用,同时,通过技术与管理的改进来治理城市病。而当前政府使用行政手段直接干预劳动等生产要素的配置,试图扭转经济活动和人口在空间上的分布,结果造成了一系列的矛盾。

  1、人口向大城市流动的趋势和户籍制度改革的矛盾

  中国总体上已经出现了人口仍然在向大城市集聚的趋势,但政府却希望缓解这一趋势,重点推进中小城镇的发展,限制特(超)大城市的人口规模。户籍制度改革的滞后,导致城市化水平落后于我国经济发展阶段应有的城市化水平大约10个百分点。

  2、人口向沿海城市集聚的趋势和区域间资源配置政策的矛盾

  过去十多年,在市场力量的作用下,东部沿海地区和大城市吸引劳动力流入还在继续,政府却通过行政手段引导资源(包括建设用地指标和资金)向中西部和中小城市流动。这种发展是以资源配置的行政化和要素价格扭曲为前提的,代价是资源配置效率的损失,造成了当前经济的增长乏力。

  3、都市圈的集聚发展和新城、开发区分散发展的矛盾

  大城市和中小城市的经济增长是有关联的,在距离区域性大城市300公里范围内,到核心大城市越近,经济增长速度越快。如果靠行政性的力量,以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长,结果可能是适得其反。另一方面,在城市化快速发展的重要阶段,地方政府建设了大量新城新区。新城新区建设数量过多,规划面积和人口超过现实需求,出现“空城”、“鬼城”。中西部省份产业园遍地开花,但由于处于偏远地区,缺乏规模,地区间重复建设,产业雷同,无法形成原规划中的产业体系,难以带动地区产业发展,而投资又依赖政府负债,结果造成投资大、产出低、负担重的局面。

  4、人力资本重要性上升和人力资本投资不足的矛盾

  随着经济的增长,人力资本愈发重要,但劳动力流动障碍却在对人力资本产生负面影响。现行的基础教育经费主要是由县和乡两级政府负担,人口流出地的地方政府通常不愿意直接对教育进行投资,因为直接教育投资所形成的人力资本可能会回报在其他地方。而在人口流入地,地方政府不愿意为流入的低技能者增加教育投入,随迁子女至今仍不能获得平等的教育机会。

  尤为值得一提的是留守儿童和流动儿童的教育问题。虽然跨地区的人口流动规模庞大,但中央投入的初等教育经费未实现跨行政区的流转和携带,地方政府缺乏激励和财政资源解决随迁儿童的入学问题。在人口流入地上学难,引发了农村留守儿童问题,鼓励打工父母回乡可以解决部分问题,但这意味着打工父母放弃在城市的收入,与城市化的方向和跨越中等收入陷阱的目标相背离。

  三、中国跨越中等收入陷阱:展望及政策

  中国要跨越中等收入陷阱,应充分发挥大城市和都市圈的带动作用,顺应区域经济集聚发展和不同地区协调分工的趋势,促进劳动力资源跨地区优化配置。欠发达地区要发展自己有比较优势的产业,同时,要进一步地通过人口流出来提高人均收入,这才是帮助欠发达地区跨越中等收入陷阱的根本和长效机制。

  为此,具体提出以下几点政策建议:

  第一,加大人口流入地的基础设施和公共服务投资,对于跨地区迁移人口的公共服务应加强中央政府的投资。人口流入地出现的“城市病”应主要通过基础设施和公共服务的增加供给解决,而不应以计划手段代替市场机制,限制由人口流入带来的需求。在基础设施方面,要加大对于大城市地铁项目和都市圈内部城际铁路的投资。在公共服务方面,要加大对于人口流入地的教育和医疗设施投入,实现常住人口的公共服务均等化。同时应尽快实现基础教育资源随人口流动,促进农村留守儿童在其父母工作地接受教育。

  第二,建设用地使用权的空间配置要与人口流动方向相一致。目前我国建设用地指标的空间配置严重落后于人口流动的趋势,如果不改变,人口流入地将持续存在高地价房价的现象,而人口流出地的工业园、新城闲置现象也将长期存在。应加快土地制度改革,允许土地利用效率高的地区有偿转入建设用地指标。对于举家迁移进城的农民,应允许其跨地区转让宅基地对应的建设用地指标。

  第三,对于人口流出地政府的考核要更注重人均指标。经济发展和人民福祉的提高主要体现为人均GDP和人均收入。如果采取GDP总量的考核指标,地方政府有可能盲目加大投资,甚至不惜负债发展,同时阻碍人口的流出。因此地方政府的考核必须分类,对人口流出地要注重人均指标。财税体制也要有相应的调整,削减基于生产的税率(如增值税),提高消费税和所得税在地方财政收入中的比重,增强人口流入地接纳外来人口市民化的激励。

  (作者系民建上海市委经济研究委员会主任、上海交通大学特聘教授、上海交通大学中国发展研究中心主任)

责任编辑:张晶
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